Euroopa Komisjon tutvustas uut vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegiat

27.05.2021

2015-2016. a rändekriis oli tervele Euroopale suureks šokiks, mil sai selgeks, et Euroopa ühtsus ei ole iseenesestmõistetav. Ühtsuse tagamiseks tuleb võimalikult kiire sammuga liikuda tõhusama rändehalduse, sh terviklikuma ja efektiivsema rahvusvahelise kaitse- ning tagasipöördumise menetluse reformiga.

Nii alustas Euroopa Komisjon (edaspidi COM) 2016. a varjupaigareformi, mis uue, kaasaegsema kuue sai sügisel 2020., kui tutvustati uut rände- ja varjupaigalepet. Pea pool aastat on olnud setteaega, et fokusseerida objektiivi teravust, ehk seda, kuidas areneb edasi Euroopa rändepoliitika, olukorras kus rändesurve on aina tugevam, samas Euroopa riikide ühtne soov rahvusvahelist kaitset pakkuda aina nõrgeneb ning aasta-aastalt langeb ka võimekus tagasi saata isikuid, kes viibivad Euroopa Liidus (edaspidi EL) ilma seadusliku aluseta.

Astudes sammu edasi, tutvustas Euroopa Komisjon 27. aprillil 2021 Euroopa Liidu vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegiat, mis on eelmainitud leppe tagasipöördumise peatüki sisuline arendus. Strateegiaga antakse rändepoliitika kujundamisele uued tegevussuunad: luuakse praktilised meetmed vabatahtlikku tagasipöördumist puudutava õigus- ja tegevusraamistiku tugevdamiseks, parandatakse vabatahtliku tagasipöördumise- ja taasintegreerimise programmide kvaliteeti ning suurendatakse koostööd kolmandate riikidega tagasivõtu – ja taasintegreerimise osas, mille tulemusel luuakse ühine, sidus ning efektiivne tagasipöördumise süsteem.

Kolmandate riikide kodanike tagasipöördumise statistika ELis ja Eestis

EL on seni olnud oma tagasipöördumise poliitika realiseerimises suhteliselt edutu. Vaid ligi 30% isikutest, kes saavad lahkumisettekirjutuse, ka tegelikult lahkuvad Liidust. Seevastu Eestis on isikute lahkumiskohustuse täitmise määr seni püsinud väga kõrge, ligi 90% (erandiks oli 2020. a, mil Covid-19 tõttu oli oluliselt takistatud isikute riigist lahkumine, näiteks transpordivahendi puudumise tõttu, mille tulemusel oli määr 83%). Peamine põhjus, miks Eestil on keskmisest tunduvalt kõrgem tagasipöördumise määr, on, et koduriiki naasvad isikud on pärit kolmandatest riikidest, kellega ELil on toimivad tagasivõtulepingud näiteks Ukraina, Gruusia, Moldova ja Venemaa Föderatsioon. EL on siiani sõlminud 18 tagasivõtulepingut^[1] ja kuus tagasivõtukokkulepet^[2]. Pooleli on läbirääkimised tagasivõtulepingute sõlmimiseks Nigeeria, Tuneesia, Maroko ja Hiinaga. Isikute tagasivõtmist käsitlevaid sätteid leiab ka suuremates ELi lepingutes kolmandate riikide või piirkondadega^[3], nagu näiteks Cotonou lepingu järgses lepingus ELi ja 79 Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna (AKV) riigi vahel^[4], mille üle lõpetati hiljuti läbirääkimised. Liikmesriigid on sõlminud ka kahepoolseid tagasivõtulepinguid kolmandate riikidega^[5]. Näiteks on Eestil kahepoolne tagasivõtuleping Kosovoga.

2020. aastal langes sundtäidetavate lahkumisettekirjutuste arv Eestis, võrreldes 2019. aasta koguarvuga, 61%, seevastu vabatahtliku lahkumistähtajaga ettekirjutuste arv tõusis 29%. Sundtäidetavate ettekirjutuste languse peamiseks põhjuseks oli vabatahtliku tagasipöördumise otsuse tegemise eelistamine sundtäitmisele, eelpool mainitud põhjusel, et isikute võimalus koheselt riigist lahkuda, oli raskendatud. Lahkumisettekirjutusi vormistati enim Ukraina, Venemaa ja Moldova kodanikele.

Senise tagasipöördumispoliitika murekohad ja kuidas edasi

Kuigi vabatahtlikku tagasipöördumist peetakse üldjuhul kõige kulu-efektiivsemaks tagasipöördumise viisiks (näiteks on Euroopa Parlamendi teadusteenistus kalkuleerinud, et hinnanguliselt läheb sunnitud tagasipöördumine maksma 3414 eur/isiku^[6] kohta, samas kui vabatahtlik tagasipöördumine 560 eur/per isik^[7]), siis moodustab kõikidest lahkumisettekirjutustest ELis vabatahtlik tagasipöördumine ainult 27% (samas Eestis 85%).

Peamise põhjusena nähakse siin ELi ühtse raamistiku puudumist vabatahtliku tagasipöördumise- ja taasintegreerimise vallas, kus valitseb suur killustatus. Näiteks piirduvad osades riikides tagasipöördumise toetuse programmid ainult keelduva otsuse saanud rahvusvahelise kaitse taotlejatega; tagasipöördumise nõustamise kättesaadavus on madal; ametitevaheline koostöö on nõrk; finantseerimine  on ebapiisav jne). Samuti puudub selge visioon koostööst kolmandate riikidega ning liikmesriikide ka koostöötasemed kolmandate riikidega on väga erinevad. Selline fragmentaarsus võib isikuid julgustada liikuma edasi sinna Euroopa riiki, kus on nende jaoks soodsamad ja heldemad tagasipöördumise toetusmeetmed.

Milline on aga ELi vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegia sisu, mis peaks aitama lahendada neid kitsakohti ning samas ka suurendama kolmandatesse riikidesse naasvate isikute tagasipöördumise määra? Uus strateegia toetub seitsmele sambale, mis peaks aitama saavutada ettenähtud meetmete täitmist:

I. Efektiivsem õigus- ja tegevusraamistik – plaanis on uuendada mitmeid seni ELis tagasipöördumist reguleerinud õigusakte, sealhulgas uuesti sõnastada Naasmisdirektiiv (eesmärk on saavutada parem sidusus riiklike tagasipöördumise programmide ja vabatahtliku tagasipöördumise vahel); muuta varjupaigamenetluse ühise menetluse määrust (eesmärk on lühendada tagasipöördumise menetlust, muutes tagasipöördumise efektiivsemaks); uuendada Eurodac määrust (parandada LRde võimekust monitoorida isikule väljastatud tagasipöördumise ja taasintegreerimise toetust); uuendada rändestatistika määrust (LR peavad hakkama esitama tagasipöördumise toetust puudutavaid andmeid, lisaks kogutakse andmeid läbi infosüsteemide nagu EU Entry-Exit süsteem ja SIS).

Tegevusraamistiku efektiivsuse parandamisel nähakse keskset rolli Frontex´il (Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet). Läbi tugevdatud mandaadi, hakkaks Amet toimima lisaks senisele sunnitud väljasaatmise korraldamisele ka vabatahtliku riigist lahkumise- ning taasintegreerimise vallas. Amet hakkab pakkuma nii ametiasutustele, kui isikutele operatiivset tuge igas tagasipöördumise etapis, alates riigist lahkumise eelsest nõustamisest kuni taasintegreerimise toetuse efektiivsuse monitoorimiseni. Frontexi juurde luuakse ühised taasintegreerimise teenused, mis töötatakse välja koostöös LRdega. Rajatakse tagasisaatmiskoordinaatori koht ja kõrgetasemeline tagasisaatmisvõrgustik, mis koosneb LRdest ning mis peaks abistama õiguslike aspektide lahendamisel ja pakkuma tehnilist tuge.

II. Parem koostöö huvirühmadega – parandades kolmandates riikides toimivate EL delegatsioonide (EURLO toetusel), LRde esindusete ja LRde vahelist koostööd, loodetakse välja töötada ja soodustada isikute taasintegreerimise võimalusi nende koduriigis (läbi parema töö-, hariduse-, oskuste ja sotsiaalse kaasamise).

III. Isikute vabatahtliku tagasipöördumise – ja taasintegreerimise toetamine, naasmisel Euroopast või teisest kolmandast riigist – näiteks jätkatakse projektidega nagu Aafrika Liidu -EL-UN rakkerühm, mille raames on toetatud üle 100 000 Liibüa, Nigeeria ja teistest Aafrika riikidest pärit migrandi tagasipöördumist ja taasintegreerimist nende päritoluriigis.

IV. Tõhus tagasipöördumise nõustamine ja sellele suunamine – õigeaegsel, aja- ja asjakohasel tagasipöördumise nõustamisel on väga oluline roll. Komisjon on koostöös Euroopa rändevõrgustikuga kaardistanud (ja jätkab iga-aastaselt selle uuendamist) LRde võimalused pakkuda tagasipöördumise nõustamist. Koostöös Frontexiga luuakse ammendav praktikutele mõeldud õpijuhis (return curriculum). Parandamaks tagasipöördumisnõustajate tagasipöördumise alase info kättesaadavust peaks LRd enam kasutama ametkondadele loodud tööriistu, nagu RIAT ja RRAI (tagasipöördumise- ja taasintegreerimise infosüsteemid).

V. Toetuse kvaliteedi tagamine – kui seni lähtuti üldisest teadmisest, mida vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise toetus sisaldama peaks (nõustamine, meditsiiniline- ja psühholoogiline tugi, reisi- ja rahaline toetus), kuid puudusid toetuse kvaliteedistandardid, siis töötab nüüd COM välja raamistiku, mis põhineb ühistel kvaliteedistandarditel.

VI. Taasintegreerimise ja partnerriikide vastutuse jätkusuutlikkuse edendamine – eesmärk on rohkem julgustada partnerriike võtma osa tagasipöördunud isikute taasintegreerimise Samas mõnede riikide puhul, kellega hetkel koostöö puudub, ka algatama koostööd. COM omalt poolt integreerib isikute tagasipöördumist arengukoostöö programmidesse nii riiklikul, kui kohalikul tasandil.

VII. Vabatahtliku tagasipöördumise- ja taasintegreerimise finantseerimine – uuel eelarveperioodil 2021-2027 jätkatakse AMIF fondi kaudu vabatahtliku tagasipöördumise toetamist ning esmast taasintegreerimist. Selleks ette nähtud eelarve suureneb ka tänu NDICI ja IPA^[8] panusele; samuti tuleb LRdel, läbi enda riikliku panuse, jätkata isikute toetamist nende tagasipöördumisel.

Uue Euroopa Liidu vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegiaga saab tutvuda siin. EMN jätkab COMga koostööd tagasipöördumise valdkonnas, panustades lisaks tagasipöördumise nõustamise monitoorimisele ning RRAI infosüsteemi haldamisele ka uuringute/informide läbiviimisse ja ad-hoc päringutele vastamisesse.

Eike Luik

 

Viited:

[1] Hongkong, Macau, Sri Lanka, Albaania, Venemaa, Ukraina, Põhja-Makedoonia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Serbia, Moldova, Pakistan, Gruusia, Armeenia, Aserbaidžaan, Türgi, Cabo Verde, Valgevene

[2] Afganistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etioopia ja Côte d’Ivoire

[3] Lepingud, mis sisaldavad rändepeatükki konkreetsete tagasivõtmissätetega: Kanada; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua ja Panama; Kuuba; Tadžikistan; Usbekistan; Iraak; Vietnam; Indoneesia; Uus-Meremaa; Kasahstan; Malaisia

[4] Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna ning ELi partnerlusleping, artikkel 13

[5] Teatis Tõhusam koostöö tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas õiglase, tulemusliku ja tervikliku ELi rändepoliitika osana, leitav siit: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6088-2021-INIT/et/pdf

[6] Sunnitud tagasipöördumise kulude hulka arvatakse isiku väljasaatmise eelne kinnipidamine kinnipidamisekeskuses, isiku päritoluriiki saatemeeskonna kulud jne

[7] Vabatahtliku tagasipöördumise kulude hulka loetakse nn in-cash ja in-kind toetus isikule, transpordikulud ja vajadusel re-integratsiooni pakett.

[8] Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) – Global Europe and and the Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA)