Ilmus uus uuring kinnipidamisest ja kinnipidamise alternatiividest rahvusvahelise kaitse ja tagasipöördumise menetluses

25.05.2022

Euroopa Rändevõrgustikul (EMN) on ilmunud uus uuring, mille fookuses on kinnipidamine ja kinnipidamise alternatiivid rahvusvahelise kaitse ja tagasipöördumise menetluses. Värske uuring annab 25 liikmesriigi osas võrdleva ülevaate, millised on liikmesriikide sarnasused, väljakutsed ja parimad praktikad isiku kinnipidamisel ning järelevalvemeetmete rakendamisel nii rahvusvahelise kaitse kui tagasisaatmise menetluses. Uuring on jätkuks 2014. a EMN-i poolt valminud uuringule „Kinnipidamise ja kinnipidamise alternatiivide kasutamine immigratsioonipoliitikate kontekstis“ ning see katab perioodi 2015-2020.

Millised on liikmesriikide poolt kasutatavad isiku kinnipidamise alternatiivid nii rahvusvahelise kaitse kui tagasipöördumise menetluses?

Inimese kinnipidamine on oluline põhiõiguste riive, mis on reguleeritud nii rahvusvahelises õiguses kui Eesti õigusruumis. Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine ning isiku kinnipidamine, kes on väljasaatmise menetluses (väljastatud on lahkumisettekirjutus), täidavad erinevat eesmärki ning põhinevad erinevatel alustel, seega vaadeldakse neid käesolevas uuringus teineteisest lahus.  

Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, näeb ette, et enne rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamist tuleb kaaluda kõikide muude kinnipidamise alternatiivide kasutamist1. Taotlejat võib kinni pidada ainult juhul, kui muid meetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada, väga selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude korral ning lähtuma peab vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõttest. Nimetatud direktiivi alusel võib taotlejat kinni pidada üksnes: 

  • et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida; 
  • et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht; 
  • et otsustada menetluse raames taotleja õiguse üle siseneda riigi territooriumile; tagasisaatmisel põhjendamatu rahvusvahelise kaitse taotluse korral;
  • kui seda nõuab riikliku julgeoleku või avaliku korra kaitsmine; 
  • liikmesriigi määramiseks, kes vastutab kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. 

Liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete kasutamine ei oleks piisav, kohaldades proportsionaalsuse põhimõtet, seda siis vastavalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2008/115/EÜ, ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel.  

Eestis toimub isiku kinnipidamine kinnipidamiskeskuses välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses ning väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses kehtestatud alustel. Samuti on sätestatud, et  Politsei- ja Piirivalveamet võib kohustada välismaalast järelevalvemeetmeid järgima.   

Milliseid kinnipidamise alternatiive liikmesriikides kasutatakse? 

Uuring tõi välja, et kõikides liikmesriikides on kasutusel ka kinnipidamise alternatiivid ehk järelevalvemeetmed, mis on kindlasti oluliselt vähem isiku õigusi piirav meede.  

Enim liikmesriikides kasutatavad järelevalvemeetmed nii rahvusvahelise kaitse kui tagasisaatmise menetluses: 

Esimest kahte meedet, milleks on riigis viibimise raporteerimine teatud ajavahemike järel (iga 24 tunni järel kuni korra nädalas või kuni viie nädala järel tagasisaatmise menetluses) ning elamine kindlas elukohas (kas isiku enda elukohas või vastuvõtukeskustes), mida ametiasutused saavad vajadusel kontrollida, on vähem ressursimahukad, kui isiku kinnipidamine ning on ka üksikisiku jaoks vähem piirav, kuna säilitab isiku suurema liikumisvabaduse. Neid alternatiive kinnipidamiseks kasutatakse ka enim liikmesriikide poolt enim. Tavapraktika on ka reisidokumendi või isikut tõendava dokumendi hoiule andmine; elukohavahetusest või eemalviibimisest teavitamine; samuti perekonnaseisu muutumisest teada andmine. Samuti kasutatakse kautsjoni vastu kinnipidamisest vabastamist, kas käendaja tagatisega või käenduseta. Kautsjoni summa sõltub tavaliselt kolmandate riikide kodanike konkreetsetest asjaoludest ja otsustatakse igal üksikjuhul eraldi, aga summa varieerub 500-5000 euroni. Vähem on kasutusel nn koduaresti või koduhooldus.  

Isiku kinnipidamise vajaduse hindamine 

Liikmesriigid (edaspidi LR) kasutavad nii rahvusvahelise kaitse menetluses kui ka tagasisaatmise menetluses kinnipidamise vajaduse kindlaksmääramisel erinevaid hindamismenetlusi. Individuaalsete hindamismenetluste puhul võetakse arvesse mitmeid asjaolusid ning aspekte, sealhulgas:  

  • riiklike seaduslike aluste täitmine sh seadusest tulenev kohustus sisserändaja isikutuvastuseks kinni pidada;  
  • isiku põgenemise oht ja see, kas isik kujutab ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale;  
  • isiku haavatavus ja põhiõigustega seotud kaalutlused;  
  • meetme proportsionaalsust isikule aga ka riigi enda võimalus pakkuda kinnipidamiseks alternatiivset lahendust. 

Hindamismenetluses kaalutakse omakorda ka kriteeriume, nagu põgenemise ohu tase (on see kõrge/madal). Alati aga tuleb arvestada, millised on isiku suhtes vähem invasiivsed meetmed ning arvestama kinnipidamise või kinnipidamise alternatiivi proportsionaalsust. Veel võtavad riigid arvesse kulu-efektiivsust, sh kas ja kui palju on kohti kinnipidamise keskustes, mida on limiteeritud arv.  Samuti hinnatakse muid kriteeriume nagu näiteks, kas isik teeb koostööd oma tagasisaatmise osas, kas isik võib ohustada riigi julgeolekut ja avalikku korda. Alati tuleb hindamise kriteeriumites arvestada isiku haavatavust, sh erivajaduse hindamine (näiteks kasutab Malta haavatavuse hindamisel kiireloomulisuse hindamise skaalat, milles 1 on kõrge risk, et isik võib ennast või teisi kahjustada ja 4 on madal risk). 

LR vahel on ka suur variatiivsus selles osas, milline asutus otsustab isiku kinnipidamise või kinnipidamise alternatiivi kasutamise üle. Selleks asutuseks võib olla kas politseiamet, immigratsiooni- ja rahvusvahelise kaitse asutused, piirivalve või kohtulik asutus. 

Isiku toetusmeetmed rahvusvahelise kaitse – ja tagasisaatmise menetluses 

Tagatud peavad olema põhiõigused nagu õigus terviseabile, õigusabile ja õigus ärakuulamisele, sh õigus saada infot keeles, mida isik suudab mingilgi tasemel mõista, seda nii rahvusvahelise kaitse, kui tagasisaatmise menetluses. Muud isikutele pakutavad toetused (Tabel 3) nii rahvusvahelise kaitse menetluses (vasakul), kui tagasisaatmise menetluses (paremal), jäävad väga piiratuks. Mõlemas menetlustes pakuvad pooled liikmesriigid õigusabi ning vähem kui pooled pakuvad lisaks vältimatule arstiabile ka muud arsti- ja tervishoiuteenust. Lisaks pakub ligikaudu veerand liikmesriikidest sotsiaalset ja psühholoogilist tuge.  

Tabel 3. Isiku toetusmeetmed rahvusvahelise kaitse – ja tagasisaatmise menetluses 

Liikmesriikide parimad praktikad ning raskused isikute alternatiivsel kinnipidamisel  

Liikmesriigid tõid välja ka oma parimad praktikad ning raskused, mis neile isikute alternatiivsel kinnipidamisel takistuseks on olnud. 

Hea praktikana tõi Leedu välja raporteerimise kohustuse täitmiseks võimaluse kasutada elektroonilisi sidevahendeid: mobiiltelefoni erirakendusi, elektroonilisi valveseadmeid ning e-kirja koos võimalusega tuvastada saatja. Head näiteid olid veel tagatisraha kasutamine, millega isik kinnitab riigis viibimise ning mis on tagastatav, kogukonnas elamine, kus isikule on määratud nn kontrollisik; tagasipöördumise nõustamine ja coaching (EE, BE). Belgias viiakse coachingut läbi kohaliku omavalitsuse poolt, lastega perede puhul kas KOV ruumes või ka pere kodus. Samuti võivad inimesed viibida avatud vastuvõtukeskustes (BE,FR,LU), kui nad nõustuvad tegema tagasisaatmise osas koostööd.​ 

Väljakutsetest toodi esile, et isikutel võivad puududa võimalused ja vahendid, et elada oma elamispinnal, mille tulemusel neil ei olegi võimalik kinnipidamise alternatiivi kasutada (CZ, IE, LU, LV, SK) või puudub ametiasutustel piisavalt majutuskohti isikute majutamiseks (CY,DE,EL,FR,LT, MT,NL). Isikut tõendava dokumendi loovutamisel ei pruugi olla soovitud mõju, kui dokument on võltsitud või varastatud (FI, IT, MT, NL, PL). Isikute kohustus teatud ajavahemike järel (1-2 korda nädalas) oma riigis viibimist raporteerida võib olla ametnikele suureks halduskoormuseks (AT, CY, CZ, EL). Isiku kindlas kohas elamiskohustuse täitmine võib olla isikule väljakutseks, kuna neil ei pruugi olla kindlat elukohta, mis omakorda muudab nende elukohas elamise kohutuse kontrollimise ametitele väljakutserikkaks. 

Uuring tõi ka välja, et puudub piisavalt infot, et võrrelda kinnipidamise ja kinnipidamise alternatiivi kasutamise efektiivsust rahvusvahelise kaitse ja tagasisaatmise menetluses. 

Loe rohkem ja tutvu uuringuga SIIN.

Head lugemist!

Eike Luik 

EMN Eesti